Gelote burgerpanels: versterking of uitholling van de democratie

Joël De Ceulaer, journalist bij De Morgen, heeft van de strijd tegen gelote burgerpanels een levensdoel gemaakt. 'Lotingtijgers', zo omschrijft hij de propagandisten van gelote panels (De Ceulaer, 2025). Hij verwijt de voorstanders van 'deliberatieve democratie' neer te kijken op de representatieve democratie en op de 'wispelturige' kiezer. Gelote panels kunnen voor de deelnemers "een bijzondere, leerrijke en waardevolle ervaring zijn", maar ze sluiten mensen uit die daar geen deel van zijn. In dat soort vergadermodellen heeft de 'intellectuele elite' een streepje voor. In de representatieve democratie krijgt iedereen de kans om zijn of haar mening in het stemhokje te laten horen, van laag- tot hooggeschoold. En gelote panels "zijn niet neutraal", vindt De Ceulaer. Ze worden in hun bespreking en resultaten gestuurd door de ondersteunende experten.

In zijn boek Reset noemt Elchardus gelote panels eveneens een vorm van 'volksverlakkerij'. "Het gaat om onrepresentatieve, door 'experts' omkaderde groepen van burgers die de doorgaans weinigzeggende en door elites voorgekauwde conclusies naar voor brengen als het besluit van hun eigen deliberatie" (Elchardus, 2021).

Ook Rudi Laermans oordeelt scherp over de gelote panels. Hij noemt het een denkstroming die vooral gedijt "onder hoogopgeleide links-liberalen" die de individuele burger als democratisch fundament beschouwen en niet het volk of de volkssoevereiniteit, zoals in de representatieve democratie. Dat sluit aan "bij het intrinsiek liberaal karakter van het 'burgerisme'" (term van Laermans, 2024). De gelote panels presenteren zich als een inclusieve representatie, maar hun representatie is 'kaduuk'. De procedure leidt tot "een niet-vertegenwoordiging van de niet-geïnteresseerden" en tot een "momentane participatiearistocratie" die de politieke afhakers niet bereikt.

Zijn meest fundamentele kritiek is dat de gelote panels de belangrijkste variabelen in politieke zaken, namelijk ideologische opvattingen, negeren. "Loting vertrekt van een onpolitieke voorsortering" die stoelt op een "streven naar deliberatieve zuiverheid" waarbij de deelnemers hun emoties en opvattingen in een locker laten en zich gedragen als een "anonieme argumentatiemachine die werd gezuiverd van wat een individu tot een democratisch politiek subject maakt". Die veronderstelde onpolitieke puurheid is de cruciale voorwaarde van een pure deliberatie. Laermans verwijst ook naar de impact van de ondersteunende experten en 'deskundologen' die de deliberaties sturen en uit beroepsbelang de gelote panels promoten.

Laermans geeft aan dat gelote panels voorbijgaan aan de sterk geslonken slagkracht van overheden, waardoor ze een illusie in stand houden. En ze worden door overheden gebruikt in het kader van cocreatie waarmee ze kritische burgers in een constructieve burger transformeren, wat ook neerkomt op depolitisering. "Wat vervalt is de afwijzing, het njet tegen een voorgenomen plan of beslissing vanuit een oppositionele houding die vertrekt van andere prioriteiten en andere definities van het waardevolle, andere belangen ook." Laermans schrijft dat voorstanders een regelrecht misprijzen voor de gewone burgers tentoonspreiden. Hij citeert Van Reybrouck (uit zijn boek Tegen verkiezingen): "bij een referendum spreekt nog heel vaak het onderbuikgevoel, bij een deliberatie spreekt een verlichte publieke opinie".

Tot slot vindt Laermans dat de gelote panels het bestaan van het georganiseerde middenveld ontkennen of zich daar minstens onvoldoende toe verhouden. In zijn uitleiding geeft Laermans wel aan dat "burgerraden op lokaal niveau een efficiënte en legitieme bestuurstechniek kunnen zijn", die de 'top-downkijk op een probleem aanvult met bottom-upbedenkingen en aanbevelingen." Burgerfora kunnen als ideeënbank fungeren; ze kunnen nieuwe noden of onderbelichte problemen aankaarten en ze kunnen met voorstellen het publieke debat voeden (Laermans, 2024). De uitzondering voor het lokale niveau en de potentiële positieve effecten van burgerpanels verrassen, na het requisitoor. We komen erop terug.

DE PRAKTIJK

Bij gepolariseerde thema's, zoals gelote burgerpanels, versterken voor- en tegenstanders vooral de eigen argumentatie. Ik ontwikkel een meer genuanceerde benadering.

Ik heb, als academicus en op het werkveld, op veel plaatsen meegewerkt aan een meer participatief beleid. Ik was in Gent voorzitter van de Dialoogkamer die het proces van het wijkbudget (2024-2025) ondersteunde. In de tweede ronde van dat wijkbudget werd in 13 Gentse stadswijken gewerkt met 13 gelote burgerpanels die over de burgervoorstellen voor hun wijk debatteerden en die ook selecteerden, binnen de budgetten die door het stadsbestuur ter beschikking werden gesteld (6,25 miljoen euro voor 25 wijken). De keuzes van de burgerpanels werden door het stadsbestuur bekrachtigd.

Het trof mij hoe de mensen die in de panels zaten en waarvan de meesten tot dan niets hadden met politiek, met grote toewijding die taak op zich namen. Dat kwam neer op zeker vier sessies op avonden of zaterdagvoormiddagen, met voorbereidend werk. In de burgerpanels leidde dat tot boeiende discussies over de ingediende projecten. De grondige evaluatie (zie website Stad Gent, wijkbudget) leerde dat dit voor de deelnemers inderdaad 'een bijzondere, leerrijke en waardevolle ervaring' is geweest (zie De Ceulaer). Het is al moeilijker om negatief te zijn over burgerpanels eens je er zelf getuige van was.

Burgerpanels vergen een sterke professionele ondersteuning. Niet om het inhoudelijk te sturen, maar om het hele proces degelijk te organiseren.

Ik heb uit de Gentse praktijk geleerd dat burgerpanels een sterke professionele ondersteuning vergen. Niet om het burgerpanel inhoudelijk in deze of gene richting te sturen, maar om het hele proces degelijk te organiseren, van bij de selectie, de informatie tot deskundige moderatie van de sessies en de terugkoppeling nadien. We zien dat het aantal gelote burgerpanels in Vlaanderen snel toeneemt maar dat de professionele kwaliteitszorg lang niet altijd geborgd is, waardoor het instrument niet bijdraagt tot meer vertrouwen in politiek. Dat kritische niveau over de uiteenlopende ervaringen bij het praktische gebruik van burgerpanels komt in de vaak filosofische debatten niet aan bod, terwijl we nu al dit debat nodig hebben. Dat zou ook de voorstanders tot nuancering moeten uitnodigen. Onmiskenbaar speelt bij hen een vorm van beroepsblindheid en Laermans heeft hier een punt: naarmate zich daar een professioneel circuit rond vormt, gaat daar een eigenstandige dynamiek van uit. Dat hebben we in het verleden telkens gezien bij elke generatie participatievormen.

DE LOKALE UITZONDERING?

Het is merkwaardig dat tegenstanders van burgerpanels er geen probleem mee hebben om hiermee te werken op het lokale niveau. In zijn boek over democratie schrijft De Ceulaer: "let wel, burgerdeliberatie zal vast zijn plaats kunnen vinden in lokaal beleid. In de wijk mee mogen beslissen hoe het park zal worden heraangelegd, lijkt me niet verkeerd" (De Ceulaer, 2019). De Ceulaer heeft het hier zelfs over 'meebeslissen' en dus niet over vrijblijvend adviseren. En ook Laermans ziet burgerpanels op het lokaal niveau als een "legitieme bestuurstechniek" ten opzichte van 'top-downbeslissingen', in contrast tot zijn scherpe kritiek.

Waarom die merkwaardige uitzondering? Denken de critici eventueel dat lokale burgerpanels representatiever zijn dan panels op centraal niveau? De zoektocht naar de ideale representativiteit stuit nochtans op dezelfde problemen. Of vinden ze de lokale thema's eventueel niet 'politiserend'? Ook niet als de heraanleg van het park met een debat over drastische wijzigingen inzake mobiliteit gepaard gaat? Wie lokale ervaring heeft, weet dat dit zeer politiserende emotionele discussies zijn. En laat ons even veronderstellen dat alle Vlaamse lokale besturen voor alle belangrijke thema's zouden werken met gelote burgerpanels: dan zou de democratie in Vlaanderen er toch grondig anders uitzien? En dan gelden toch dezelfde argumenten over de verhouding tussen panels en de verkozen gemeenteraadsleden die deze critici gebruiken om op centraal niveau tegen burgerpanels te zijn? We zien zelfs dat er nu al vaak spanningen opduiken met de gemeenteraden over meer bescheiden initiatieven rond burgerparticipatie, waarbij raadsleden zich gepasseerd voelen. Een terechte klacht overigens.

Het noodzakelijke onderscheid in soorten burgerpanels maakt het ook minder eenvoudig om die als één uniforme soort af te serveren. Voorstanders zouden wellicht zelf meer onderscheid moeten maken. Onder de noemer burgerpanels gaan initiatieven schuil die verschillend zijn op het vlak van object en status. In Gent delegeerden de verkozen politici de beslissing over de besteding van de wijkbudgetten aan de 13 gelote burgerpanels. Zij kregen beslissingsrecht over de prioritaire projecten, al werd de definitieve keuze (zonder politieke ingrepen) door het college en de gemeenteraad gevalideerd. We kunnen dit 'meebeslissen' noemen, zoals De Ceulaer dat invult. De representatieve democratie koos daar in Gent zelf voor.

Burgerpanels zijn niets anders dan één van de nieuwere vormen van participatie, zoals er in elk decennium wel zijn geweest.

Burgerpanels kunnen beleidsvoorbereidend en dus adviserend zijn. In Roeselare maakt het burgerpanel dit najaar deel uit van een breder debat over mobiliteit in het stadscentrum, gekoppeld aan een reeks andere participatievormen. Burgerpanels kunnen ook beleidsevaluerend zijn, zoals het burgerpanel over de evaluatie van het mobiliteitsplan in Gent. Deze panels kunnen, zoals Laermans aangeeft, inspirerend zijn en nieuwe voorstellen genereren. Ze zijn dan één van de vele mogelijke participatievormen. Hoe een stadsbestuur met deze soorten panels omgaat, is zeker een cruciale kwestie voor het wederzijds vertrouwen, maar ik zie niet wat het fundamentele bezwaar zou zijn tegen dat soort gebruik van een panel. Het is niets anders dan één van de nieuwere vormen van participatie, zoals er in elk decennium wel zijn geweest. Was er vroeger een adviesraad, dan komt er nu een burgerpanel. Vanuit de kritiek op het te gesloten functioneren van adviesraden is daar zelfs veel voor te zeggen. En deze redenering geldt ook voor burgerpanels op centraal niveau.

REPRESENTATIE?

De onduidelijke formulering van de verhouding tussen het systeem van de representatieve democratie en de gelote burgerpanels draagt bij tot een verwarrend debat. De burgerpanels zouden de representatie aanvullen of vervangen, zo klinkt het wat achteloos, maar het verschil tussen beide begrippen is wel cruciaal. Alleen voor enkele extreme zeloten zouden gelote burgerpanels het representatieve systeem moeten vervangen. Dat is echter zeker niet het standpunt van de voorstanders van gelote burgerpanels. Zij beklemtonen net heel vaak dat gelote burgerpanels als een vorm van innovatie, en dus van aanvulling, van de representatie moeten functioneren. Het is daarom intellectueel oneerlijk om het woord 'vervangen' te gebruiken.

Die aanvulling van de representatie door burgerpanels kan zelf nog op een schaal worden uitgezet: van burgerpanels die louter adviserend zijn tot burgerpanels die in de sfeer van meebeslissen zitten (zie hierboven).

In het meest uitgewerkte praktijkvoorbeeld, dat van het Duitstalige parlement in de Oostkantons, komt goed tot uiting dat burgerpanels verweven worden met de representatieve democratie, binnen de werking en procedures dus van het Duitstalige parlement. We moeten het burgerpanel, zoals het daar werkt, als een integraal onderdeel van de vernieuwing van de representatie bekijken, als een complementaire representatie. Alleen al de manier waarop de dialoog tussen parlement en burgerpanel georganiseerd is, is nieuw ten opzichte van de eerdere praktijken van werken van het parlement. Het burgerpanel maakt dus deel uit van de verbetering van de parlementaire werking en is daarvoor een permanente stimulans. Dat kan in het Brussels Gewest, Vlaams en federaal parlement op dezelfde manier.

Critici van burgerpanels wijzen erop dat burgerpanels die louter adviserend zijn vaak tot zeer generieke conclusies komen die daardoor ook geen impact hebben. Het voorbeeld van de G1000 (2011) komt dan vaak boven. De G1000 is echter geschiedenis. Dat was een eerste experiment op die grote Belgische schaal, dat te veel en te complexe thema's ineens en in te korte tijd wilde behandelen. Het is echter niet correct om zo'n eerste experiment aan te grijpen om de hele formule in de gracht te rijden. Er is ondertussen ook in de ontwikkeling van burgerpanels sprake van heel wat onderzoek en voortschrijdend inzicht.

Het is niet correct de G1000, het eerste experiment met burgerpanels, aan te grijpen om de hele formule in de gracht te rijden.

De kritiek op het gebrek aan doorwerking van burgerpanels in de besluitvorming wordt vaak te snel geformuleerd. Het vergt een nauwgezette analyse van besluitvorming in parlementen en gemeenteraden om over de effecten van burgerpanels tot uitspraken te komen. Het kan best dat de resultaten van burgerpanels op het eerste zicht genegeerd worden, ook als deel van de voorspelbare strijd tussen meerderheid en oppositie, maar dat ze ondertussen in het parlementaire proces wel degelijk effect hebben. Maar het is evenzeer juist dat slecht voorbereide of slecht functionerende panels een slag in het water kunnen zijn.

De tegenstanders van burgerpanels verdedigen de representatie als basisprincipe van democratie. Enkele provocerende uitspraken van de voorstanders over de scheeftrekkingen in die representatie, sterken hen in de overtuiging dat deze er eigenlijk op uit zijn om de representatie te vervangen. Dat is een onnodige polarisatie. Beiden vinden immers dat de representatieve democratie op veel punten moet verbeteren om de parlementaire werking te versterken ten opzichte van de te dominante uitvoerende macht en de te grote impact van de particratie. Wie op die parlementaire versterking doordenkt, komt uit op de uitbouw van de parlementaire studiediensten, versterken van de fracties, verbod op afleiden van partijfinanciering voor het parlement naar de partijwerking, een professionelere organisatie van debatten en actiever betrekken van de samenleving in de werking van het parlement,… Over die hervormingen is consensus mogelijk. Binnen die consensus is de stap klein om burgerpanels te zien als een nuttig onderdeel van de noodzakelijke vernieuwing van de parlementaire democratie. Voorstanders van burgerpanels moeten wellicht meer denkwerk maken over die verwevenheid met de volksvertegenwoordiging, zoals dat in het Duitstalige parlement is gebeurd.

De kritiek op de 'kaduke representatie' in burgerpanels is terecht. Zelfs in gevallen waar veel moeite wordt gedaan om moeilijk bereikbare groepen bij de panels te betrekken door quota bij steekproef en selectie, door middenveldorganisaties in te schakelen, door extra begeleiding te voorzien, heeft dat een beperkt effect. Heel wat elementen van burgerpanels werken sociaal selectief: in groep samenzitten, bespreken, lezen, discussie voeren,... Voorstanders mogen deze kritiek niet onder de mat vegen. Die kritiek geldt echter ook voor de representatieve democratie, zowel voor de niet-representatieve samenstelling van onze volksvertegenwoordigingen als in het niet bereiken van mensen die bij verkiezingen afhaken en het dominante middenklassebeleid dat daarvan het gevolg is. Het lijkt er eerder op dat beide vormen van werken aan democratie in hetzelfde bedje ziek zijn. Bij burgerpanels domineert zeker een middenklassepubliek, zowel allochtoon als autochtoon, en ook het betrekken van jongeren bij deze formule blijkt lastig te zijn. Het is wel zo dat de loting zeker mensen bereikt die niets met politiek hebben en die niet tot de groep van vertrouwde vergadertijgers horen die klassiek opduiken bij routineuze participatievormen. In die zin leidt representatie wel tot het bereiken van nieuwe mensen, zij het binnen min of meer identieke categorieën.

ONTPOLITISERING?

De kritiek van Laermans over de ontpolitisering van burgerpanels vergt nuance. Het is niet zo dat burgers hun politieke overtuigingen, ideologische kleur of emoties in de locker aan de ingang van het burgerpanel moeten laten. Ook als men dat ter wille van de theorie van de 'machtsvrije dialoog' zou willen, dan nog werkt dat niet zo. Mensen worden uitgenodigd om te luisteren naar andere meningen maar die zijn verbonden aan de maatschappelijke positie die mensen innemen of de belangen waarvoor ze beroepshalve of persoonlijk staan. Het gaat er in veel burgerpanels best emotioneel aan toe, net omdat ideologische opvattingen van mensen botsen.

Het verschil met de representatieve democratie is wel dat representatie steunt op groepsvorming van mensen in partijen die vanuit een bepaald mensbeeld en ideologie macht willen verwerven om hun maatschappijvisie te realiseren. Die collectieve en langdurige politisering gesteund op mobilisatie in de samenleving ontbreekt uiteraard in burgerpanels. En dat is het belangrijkste motief om de representatie te verbeteren en om zeker niet over vervanging door burgerpanels te spreken. De praktijk van de particratie loopt evenwel doorheen die collectieve mobilisatie en weegt op de kwaliteit van de volksvertegenwoordiging. Burgerpanels kunnen daarom in concrete beleidsdossiers impact hebben omdat zij kunnen helpen om de dominantie van de particratie op die thema's te doorbreken en de partijen een spiegel voor te houden om het gemeenschappelijk belang opnieuw centraal te stellen.

Burgerpanels kunnen in concrete beleidsdossiers impact hebben omdat zij kunnen helpen om de dominantie van de particratie op die thema's te doorbreken.

Laermans raakt terecht het risico op ontpolitisering aan: burgers en burgerpanels kunnen worden gedomesticeerd om zich als zogenaamde constructieve cocreanten op te stellen. Daardoor lijkt contestatie en harde actie tegen beleidsvoornemens ontmijnd. Als dat de bedoeling of het effect is, dan ondermijnt een burgerpanel de kwaliteit van democratische conflicten. Dat is een gevaar verbonden met de proliferatie van burgerpanels.

Enige nuancering is nodig. Een lid van een burgerpanel in Gent kan meebeslissen over projecten in de wijk, maar evenzeer lid zijn van een actiegroep of van een gevestigde middenveldorganisatie die zich verzet tegen bijvoorbeeld de besparingen in Gent. Beide kunnen samengaan. Burgers zijn niet alleen maar lid van een burgerpanel.

De kritiek over ontpolitisering geldt zeker als de uitvoerende macht over de inzet van burgerpanels beslist. Daarom zou de inzet en het object van het burgerpanel een beslissing van het parlement moeten zijn, deel van de versterking van de volksvertegenwoordiging. Dat moet ook helpen om burgerpanels in te zetten voor het onderbouwen van keuzes op de langere termijn, over legislaturen heen.

De kritiek van Laermans over het gebrek aan verbinding tussen burgerpanels en middenveld is vreemd. Ook al zouden voorstanders van burgerpanels dit instrument bekijken als vervanging van het middenveld, wat niet zo is, dan nog zou dat weinig uitmaken, omdat het middenveld sterk en relatief autonoom is, ook al staat die autonomie onder druk en zijn er ontwikkelingen bij middenveldorganisaties die kritisch moeten worden beoordeeld (Socius, 2025). Het actieve middenveld is een onmisbaar onderdeel van een vitale democratie. Omdat zowel de representatie als de burgerpanels inzake het bereiken van de bepaalde groepen in hetzelfde bedje ziek zijn, kan een actief middenveld de lacunes in de representatie helpen invullen.

COMPLEMENTAIR

Die drie vormen van democratie tegenover elkaar zetten, is dus niet vruchtbaar. Ze zijn complementair. Nu onze democratie voor fundamentele keuzes staat over de rol van de overheid in de economie, over het belang van publieke voorzieningen, over de noodzaak van herverdeling, over het belang van performante regulering,… helpt het niet dat diegenen die pleiten voor een betere democratie, elkaar in de haren vliegen voor een modellendiscussie.

BIBLIOGAFIE

• De Ceulaer, J. (2019), Hoera! De democratie is niet perfect. Lannoo.
• De Ceulaer, J. (2025), Het stemhokje is geen toilet, maar een altaar. De Morgen, 26/7/2025.
• Elchardus, M. (2021), Reset. Over identiteit, gemeenschap en democratie. Ertsberg.
• Laermans, R. (2024), Democratie zonder politiek? Owl Press.
• Socius, (2025), De civiele ruimte vrijwaren voor een vitale democratie (red: Lode Vermeersch, Stijn Oosterlynck, Filip De Rynck en Bram Verschuere).