Our Money. Monetary Policy as if Democracy Matters

Na maanden dreigen lanceerde Trump deze zomer een frontale aanval op de Federal Reserve, de Amerikaanse centrale bank. Eerst startte hij een opmerkelijke rel met Fed-chair Jerome Powell over de renovatie van de gebouwen van de Fed, en inmiddels probeert hij Lisa Cook, de eerste vrouwelijke zwarte gouverneur van de centrale bank, om schijnbaar ongefundeerde beschuldigingen van hypotheekfraude te laten ontslaan.

Trumps offensief is opvallend, aangezien het een directe aanval is op de politieke onafhankelijkheid van de Federal Reserve. Sinds de jaren 1970 is dit idee één van de hoekstenen van neoliberale doctrine: om financiële stabiliteit te garanderen, moet monetair beleid uitgevoerd door een onafhankelijke centrale bank, vrij van enige politieke bemoeienis. Monetair beleid is namelijk zo complex én invloedrijk dat het niet aan politici overgelaten kan worden, die onder electorale druk zomaar inflatie uit de klauwen uit de hand zullen laten lopen, zo gaat de gedachte.

Dat Trump zijn pijlen richt op de Fed, het laatste bastion van tegenmacht in de VS, is wellicht weinig verrassend gezien zijn almaar radicaliserende autoritaire project. Toch is het ook opvallend dat extreemrechts nu de charge op de Fed leidt. Kritiek op de doctrine van Central Bank Independence (CBI) komt normaal gesproken namelijk vooral uit linkse hoek. De bail-outs van banken in 2008 en de gigantische monetaire stimulus ten behoeve van de financiële sector tijdens de eurocrisis en de Covid-crisis, maakten CBI een vast mikpunt voor links-progressieve economen: boeken als Stephanie Keltons The Deficit Myth en Ann Pettifors The Production of Money hekelen de depolitisering van monetair beleid, de eenzijdige focus op inflatiemanagement en de verdoken macht van de financiële sector zelf in geldcreatie.

Our Money: Monetary Policy as if Democracy Matters door Leah Downey past zonder twijfel in dit rijtje van progressieve critici op het beleid van centrale banken. Toch biedt Downey ook een nieuwe kijk op CBI. Auteurs als Kelton en Pettifor kanten zich namelijk vooral tegen de enorme ongelijkheid ten gevolge van orthodox monetair beleid, en wijzen op de kansen die progressief monetair management kan bieden voor overheidsinvesteringen of de klimaattransitie.

Our Money legt de nadruk ergens anders: op de gevolgen van CBI voor democratie zelf. Downeys opvallende stelling is dat democratische controle van monetair beleid essentieel is, niet zozeer vanwege de mogelijkheden tot rechtvaardiger economisch beleid, maar vooral voor de gezondheid van parlementaire democratie.

Wanneer is het democratisch gerechtvaardigd om taken aan experts uit te besteden? Hoe kunnen democratisch verkozen politici controle uitoefenen op technocratische bureaucratie?

De kern van Downeys betoog draait dan ook niet zozeer om monetaire vraagstukken, maar om het probleem van de rol van technische experts in democratie: wanneer is het democratisch gerechtvaardigd om taken aan experts uit te besteden? Hoe kunnen democratisch verkozen politici effectieve controle blijven uitoefenen op technocratische bureaucratie?

De essentie van het gevaar van CBI voor democratie is, volgens Downey, de macht die de gedelegeerde experts van centrale banken over hun politieke bazen hebben. Door hun controle over rentes en de geldhoeveelheid kunnen centrale banken op eigen houtje overheidsbeleid blokkeren of tenietdoen. Daarbij hebben centrale bankiers ook een enorm kennisoverwicht ten opzichte van parlementariërs, die de technische kennis van monetair beleid ontberen om effectieve controle uit te oefenen. Ten slotte laat Downey zien dat in veel gevallen parlementen actief hebben gekozen voor delegatie, om zo de verantwoordelijkheid voor macro-economisch beleid op experts af te kunnen schuiven.

Deze neiging tot delegeren en depolitiseren, is één van de oorzaken van de oppervlakkige spektakelpolitiek in een parlement als Congress, meent Downey: "Delegation that results in diminished effective power over the administrative state - including monetary policy - enables politicians to embrace outlandish aims that they have no idea how to deliver".

Door belangrijke keuzes uit te besteden aan technocraten, verzaken politici hun verantwoordelijkheid om zelf pijnlijke keuzes te maken, én die uit te leggen aan hun kiezers.

Door belangrijke keuzes uit te besteden aan technocraten, verzaken politici hun verantwoordelijkheid om zelf pijnlijke keuzes te maken, én die uit te leggen aan hun kiezers. Zo draait Downey dus het argument voor CBI om: "Just as some suggest an "incompetent" Congress is a good reason for delegating policymaking power, delegating policymaking power can give rise to an "incompetent" Congress."

De oplossing is, volgens Our Money, de zogenaamde "iterative governance" van centrale banken. Downey erkent dat experts wel degelijk een belangrijke rol te spelen hebben in het bepalen van monetair beleid, en bovendien dat directe politieke controle van rentes en geldcreatie (zoals Trump nu beoogt) potentieel catastrofaal kan zijn. Democratisch verkozen politici moeten daarom niet direct achter de knoppen van de geldprinter zitten, maar via de systematische controle en bijsturing van de kerntaken en doelen van de centrale bank hun macht uitoefenen. Deze regelmatige herziening van de bevoegdheden van de bank moet zo gezonde politieke discussie en democratische controle garanderen, zonder onverantwoordelijke politici vrij spel te geven, zo betoogt Downey.

Downeys depolitiseringsthese is een originele inbreng in het debat over monetair beleid, en sluit nauw aan bij vergelijkbare analyses over ondemocratische delegatie naar bijvoorbeeld de EU. Ook leest Our Money als een relatief toegankelijke uiteenzetting van een technisch complex onderwerp als monetair beleid.

Echter is Downeys originaliteit ook de achilleshiel van het boek. In tegenstelling tot andere progressieve critici van CBI, probeert Downey haar argumentatie haast angstvallig als politiek neutraal te presenteren, als "propolitics but nonpartisan". Tegelijkertijd lijkt haar argumentatie in belangrijke mate op auteurs als Kelton en Pettifor te steunen - namelijk door de impliciete aanname dat meer politieke controle tot betere uitkomsten zou kunnen leiden.

Dit komt onder andere naar voren in haar bespreking van de rol die parlementen zelf gespeeld hebben in de delegatie van monetair beleid: Downey zet haarfijn de vicieuze cirkel uiteen waarin politici verantwoordelijkheid steeds afwimpelen aan bureaucraten. Maar wat onduidelijk blijft is waarom parlementen überhaupt die controle terug zouden moeten willen, aangezien Downey zich afzijdig houdt over de politieke kansen van monetair beleid.

Het probleem van de liberale pretentie tot neutraliteit van Our Money is nog duidelijker in de context van Trumps huidige aanval op de Fed. Steunen we nog steeds het principe van de politisering van centrale banken nu extreemrechts de scepter zwaait? Gezien de staat van de meeste westerse democratieën is zo'n project op zijn zachts gezegd een riskante gok.

Downeys boek biedt aanknopingspunten voor een monetaire orde die wél democratisch en rechtvaardig zou kunnen zijn.

Desalniettemin is Our Money een relevante interventie in de discussie rond Trumps machtsgreep naar de Fed. Het is pijnlijk dat sinds het begin van de financiële crisis extreemrechts veel effectiever munt heeft weten te slaan uit de wijdverbreide woede over de status quo. Downey herinnert links-progressieven aan de risico's van het klakkeloos verdedigen van neoliberale dogma's in reactie op Trump, dezelfde dogma's die het jarenlang heeft bekritiseerd. Downeys boek biedt aanknopingspunten voor een monetaire orde die wél democratisch en rechtvaardig zou kunnen zijn.

De meeste van dit soort vooruitzichten staan dan ook in het laatste deel van het boek, waarin Downey de internationale gevolgen van CBI bespreekt. Hier laat ze haar liberale formalisme varen, en pleit ze onversneden voor de afbraak van financiële globalisering. Downey illustreert hoe de internationale samenwerking van onafhankelijke centrale banken de hoeksteen is van de internationale financiële sector. Nationale democratische controle biedt daarmee een eerste stap in het terugdringen van de macht van asset managers en banken over onze politiek.

Helaas zijn deze laatste hoofdstukken ook meteen de minst uitgewerkte delen van het boek. Hier wordt Downeys argumentatie summier en gehaast, al helemaal in verhouding met de eerdere fijnmazige bespreking van de democratische theorie van delegatie. Het is dan ook te hopen dat er een gevolg zal komen.

Piet Ruig